Lettre de M. Weil à Nicolas Sarkozy sur la politique d'immigration
LE MONDE | 12.07.05


Monsieur le ministre d'Etat,

Je tiens en premier lieu à vous remercier de l'intérêt que vous avez bien voulu porter à mes récents propos. J'ai lu avec attention votre lettre du 13 juin dernier.

Vous vous étonnez tout d'abord que l'immigration de travail ayant été stoppée en 1974, une immigration familiale se soit maintenue. En fait, c'est un phénomène banal, et qui n'est pas propre à la France : on le note aussi dans tous les pays d'Europe du Nord qui sont devenus des pays d'immigration après 1945 (Royaume-Uni, Belgique, Allemagne, etc.). Cette immigration familiale a d'abord concerné pendant de nombreuses années les familles des dernières vagues de travailleurs venus en France, d'Afrique ou d'Asie, juste avant 1974. Contrairement à des croyances largement répandues, l'arrêt de l'immigration en 1974 n'a pas provoqué une hausse, mais une forte baisse du regroupement des familles de résidents étrangers. Celui-ci a ensuite été relancé par des régularisations exceptionnelles intervenues en 1981, 1991 et 1997, et sur lesquelles je reviendrai. Aujourd'hui, l'immigration de familles résulte en majorité de liens - de mariage ou de parenté - qui se développent entre Français et étrangers. En 2002, la majorité des titres de séjour"familles" ont été accordés à des conjoints de Français ou à des parents d'enfants français (53 000 sur 95 000). La France s'internationalise et les Français aussi.

Selon vous, l'immigration légale annuelle vers la France de 150 000 étrangers (chiffre de 2002) est trop importante, elle a trop augmenté et elle favorise à l'excès l'immigration fondée sur des "droits", principalement liens de famille. Vous ajoutez : "pourquoi ne pas faire comme l'Australie, le Canada, le Royaume-Uni, la Nouvelle Zélande ou la Suisse où l'immigration de travail représente plus de 50% des flux ?"

La réalité est plus complexe. Au Royaume-Uni, pour l'année 2003, 47 % des 140 000 permis de résidence accordés l'ont été pour liens de familles, 21% pour un emploi. Dans les autres pays, le nombre plus important d'immigrés au titre d'un emploi ne s'explique pas par un flux d'immigration familiale inférieur à ce qu'il est en France. En France le flux annuel total représente 0,24 % de la population français (150 000 sur 62 millions), l'immigration de famille en représentant 63 % (95 000 dont 53 000 conjoints ou familles de français), soit 0,15 % de la population française.
Or les pays dont vous parlez ont un taux d'immigration familiale supérieur à celui de la France d'au moins 40 % : Australie : 0,21 % (42 200 en 2003-2004) ; Canada : 0,23 % (69 000 permis en 2003) ; Nouvelle-Zélande : 0,25 % (9 850 permis en 2003-2004) ; Suisse : 0,51 % (38 830 en 2004).

Si dans ces pays, l'immigration familiale est inférieure à l'immigration de travail, c'est que l'immigration totale y est donc largement supérieure à ce qu'elle est en France. En Nouvelle-Zélande, pour l'année 2003-2004, l'immigration de 20 600 représente 0,54 % de la population de 3 840 000 habitants. En Australie, toujours pour 2003-2004, 114 360 permis ont été délivrés, ce qui représente 0,57 % de la population (20 millions d'habitants). Au Canada, les 221 000 permis de séjour délivrés en 2003 représentent 0,74 % de la population de 30 millions d'habitants. Enfin en Suisse, 96 270 permis ont été délivrés en 2004, ce qui représente 1,27 % des 7 530 000 habitants.

Ainsi tous ces pays, où l'immigration de travail est très largement supérieure à ce qu'elle est en France, n'en respectent pas moins, sinon mieux que la France, le droit au regroupement des familles. Prenons l'exemple du Canada : si nous respections les taux canadiens notre immigration de famille serait de 140 000 personnes et l'immigration totale de 460 000. Loin de freiner l'immigration de famille par des quotas, le Canada vient d'ailleurs de prendre - le 18 février 2005 - des mesures pour la rendre encore plus aisée.

C'est aux Etats-Unis que vous empruntez l'idée de quotas d'immigration familiale. Une large majorité de l'immigration aux Etats-Unis est d'origine familiale (668 000 des 1063 000 immigrants admis en 2002), tout comme en France. La majorité de ces autorisations de séjour (486 000) sont comme en France attribuées à des conjoints ou des familles de citoyens américains et ne sont pas soumises à quota. Les quotas touchent en fait les familles des résidents étrangers avec les conséquences que nous connaissons bien : le nombre d'autorisations d'immigrer est tellement limité, la liste d'attente est si longue que nombre de ces familles entrent et s'installent en situation irrégulière. Elles constituent aujourd'hui une bonne partie des 11 millions d'étrangers dans cette situation aux Etats-Unis qui attendent leur régularisation.

En outre, les Etats-Unis ne sont ni la France, ni l'Europe et les normes constitutionnelles qui nous régissent sont différentes.

Le droit de mener une vie familiale normale est un principe résultant de l'alinéa 10 du préambule de la Constitution de 1946 (qui a valeur constitutionnelle depuis 1971) selon lequel "la Nation assure à l'individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement".

Il a été consacré pour la première fois au bénéfice des résidents étrangers dans un arrêt du Conseil d'Etat du 8 décembre 1978, dit "arrêt Gisti", sous la forme d'un principe général de droit s'imposant à l'administration. Ce principe a été à nouveau consacré par le Conseil constitutionnel en 1993 (décision n° 93-325 DC du 13 août 1993), lors de l'annulation de certaines dispositions de la loi relative à la maîtrise de l'immigration et aux conditions d'entrée, d'accueil et de séjour des étrangers en France (loi Pasqua II). Le Conseil a considéré des dispositions restreignant le droit au regroupement familial comme contraires à la Constitution car il résulte du dixième alinéa du préambule de la Constitution de 1946 "que les étrangers dont la résidence en France est stable et régulière ont, comme les nationaux, le droit de mener une vie familiale normale" et que ce droit comporte en particulier "la faculté pour ces étrangers de faire venir auprès d'eux leurs conjoints et leurs enfants mineurs sous réserve de restrictions tenant à la sauvegarde de l'ordre public et à la protection de la santé publique".

A cette objection vous répondez qu'en 2003, à l'occasion d'une saisine contre le projet de loi que vous veniez de faire adopter par le Parlement, le Conseil constitutionnel qu'on disait pourtant très ferme sur la limitation de la durée de rétention, avait procédé à un retournement de jurisprudence et validé le passage d'une durée maximale de 12 à 32 jours.

Mais vous oubliez de mentionner qu'à cette occasion, il avait annulé une disposition de votre loi à laquelle vous teniez beaucoup - permettre au maire de suspendre la célébration d'un mariage sous le motif du caractère irrégulier du séjour de l'étranger. Il l'a fait au motif "que le respect de la liberté du mariage, composante de la liberté personnelle protégée par les articles 2 et 4 de la Déclaration des droits de l'homme de 1789, s'oppose à ce que le caractère irrégulier du séjour d'un étranger fasse obstacle, par lui-même, au mariage de l'intéressé" (décision n° 2003-484 DC - 20 novembre 2003).

Cette liberté personnelle du mariage est proche du droit à la vie familiale normale et je ne vois pas au nom de quel principe le Conseil constitutionnel pourrait à nouveau retourner sa jurisprudence.

Imaginons cependant que le Conseil vous donne raison ; vous seriez alors condamné par les normes européennes. Le Conseil constitutionnel ne vérifie la conformité d'une loi que par rapport à la Constitution française. Le Conseil d'Etat vérifiera aussi la conformité de votre texte aux conventions internationales qui engagent la France et notamment la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH). La Cour européenne des droits de l'homme pourra aussi à ce titre vous sanctionner. En effet, l'article 8 de la CEDH garantit le droit de toute personne "au respect de sa vie privée et familiale ". La Cour européenne des droits de l'homme a développé une très importante jurisprudence dans ce domaine, reprise à son compte par le Conseil d'Etat dans les années 1990. En matière de regroupement familial, la Cour a notamment considéré dans l'affaire Sen c./ Pays-Bas, (21 décembre 2001), concernant le regroupement familial d'un enfant turc venu rejoindre ses parents installées au Pays-Bas que "l'article 8 peut engendrer des obligations positives inhérentes à un respect effectif de la vie familiale".

Enfin, et ce n'est pas sans importance, votre approche par les quotas me paraît contraire à la directive 2003/86/CE du Conseil européen du 22 septembre 2003 relative au regroupement familial, que vous avez approuvée et qui garantit le "droit au regroupement familial" sous réserve de remplir des conditions individuelles (revenu, logement) et en aucun cas d'une limite numérique fixée par les Etats.

Un système de quotas de travailleurs qualifiés sélectionnés par un système de points comme au Canada ne serait pas, lui, inconstitutionnel. Mais est il nécessaire ? Résoudra t-il le problème français ? Le système à points canadiens permet le recrutement à l'étranger et l'attribution de titres de séjour à partir de critères comme le niveau d'étude, la compétence professionnelle, la maîtrise de la langue. Cette politique n'est cependant pas directement connectée au marché du travail, aucun gouvernement ne pouvant prévoir précisément les futurs besoins en main d'oeuvre qualifiée des entreprises. Une fois entrés sur le territoire canadien, ces étrangers doivent donc trouver un emploi et ne le trouvent pas toujours. Le phénomène de sous emploi des immigrés qualifiés est, du coup, massif. Une étude récente montre qu'il touche des diplômés de toutes les disciplines et pas seulement des médecins ; ceux-ci se retrouvent employés dans des métiers comme chauffeurs, gérants de restaurants, vigiles ou gardiens d'immeubles ; ceux-ci sont d'ailleurs moins payés dans ces métiers que les Canadiens. Le risque serait donc que ce système appliqué à la France entraîne l'arrivée d'étrangers qualifiés qui, au bout de quelques mois de recherches infructueuses, s'inscriraient au chômage.

Or, le problème français est inverse. Aujourd'hui, si des entreprises, des laboratoires de recherche repèrent - par exemple au travers de stages - des étudiants étrangers qualifiés déjà présents en France, elles ne peuvent les recruter parce que les ministères du travail et de l'intérieur s'y opposent. En 1998, une simple instruction ministérielle avait suffi pour attirer des informaticiens en vue du bug de l'an 2000. Or cette circulaire a été abrogée par vous-même et M. François Fillon. Durant votre premier séjour au ministère de l'Intérieur, l'immigration qualifiée a ainsi baissé de 8800 en 2001 à 6500 en 2003.

Les quotas sont aujourd'hui le plus mauvais des systèmes de gestion de l'immigration. Ils obligent à créer une bureaucratie coûteuse et inefficace. Annoncés l'année précédente, corrigés en cours d'année, ils provoquent la politisation permanente de la question de l'immigration. Ils sont inutiles pour l'immigration qualifiée, puisque les quotas ne sont jamais atteints. Pour l'immigration non qualifiée, ils sont toujours dépassés et provoquent des flux massifs d'immigration irrégulière, suivis par des régularisations. Mais me direz-vous, vous ne voulez pas de quotas de non qualifiés. Sauf que le quota global que vous voulez faire fixer chaque année par le parlement, produira le même effet !

Comme en Italie ou en Espagne, l'annonce d'un quota global sera entendu dans le monde entier comme un appel à tenter sa chance en France par un nombre bien supérieur d'étrangers qualifiés ou non qualifiés. Comme en Italie et en Espagne, un flux massif d'immigration irrégulière risque de se produire, à côté duquel les phénomènes qui existent en France aujourd'hui vous apparaîtront dérisoires.

Ainsi, si vous mettez en œuvre votre plan de quotas vous risqueriez tout à la fois de : porter atteinte à des droits fondamentaux, droit d'asile ou droit à une vie familiale normale ; faire venir des travailleurs qualifiés qui ne seront pas sûrs de trouver du travail ; faire exploser l'immigration non qualifiée irrégulière.

Enfin, puisque vous souhaitez supprimer le dispositif de régularisation individuelle permanente inscrit dans la loi depuis 1998, qui est aussi pratiqué au Royaume-Uni, et qui permet d'éviter le maintien en situation irrégulière de quelques milliers de "ni- ni" - ni régularisables, ni expulsables-, cette immigration irrégulière, vous serez obligés d'en organiser la régularisation exceptionnelle et massive comme le font périodiquement l'Italie, l'Espagne et les Etats-Unis, pays à quotas ; avec tous les effets pervers que l'on connaît : une désorganisation de l'administration, l'afflux des pays voisins de nouveaux candidats et, après celle-ci, de nouveaux irréguliers .

Enfin, la justification de votre plan "quotas" me paraît dangereuse. Hiérarchiser entre les immigrés légaux, selon leur voie d'entrée en France, distinguer entre les bons - ceux qui travaillent et que l'on choisirait - et les mauvais - ceux qui ont des droits et que l'on subirait, c'est choisir d'exciter encore une fois les tensions. Le respect de la vie familiale et du droit d'asile est un choix que la France a inscrit dans ses principes et ses droits fondamentaux, afin que nul ne puisse au gré de la conjoncture, de ses calculs, de ses intérêts, voire de ses convictions y porter atteinte. Des réfugiés politiques, des bénéficiaires du regroupement familial ou des conjoints de français sont, après de multiples contrôles, admis à résider en France, en proportion bien moindre qu'ailleurs. Parce que leur titre de séjour leur donne le droit de travailler, ils trouvent dans leur majorité une place sur le marché du travail où ils contribuent à l'enrichissement de notre pays .

Monsieur le Ministre, sous votre impulsion, en novembre 2003, après plus d'un an de débats interministériels, plusieurs mois de débats au Parlement, la législation de l'immigration et de l'asile a été durcie, si l'on met à part la réforme de la double peine : plus de ressources exigées des touristes, moins de facilités pour le regroupement familial, plus de conditions et de délais avant l'obtention de la carte de résident en cas de mariage avec un Français. Unification des procédures de l'asile de la convention de Genève et celles de l'asile subsidiaire, mise en place de liste de pays sûrs ou de l'asile interne. Enfin et surtout, votre loi accorde aux maires de nouveaux pouvoirs : d'accorder ou de refuser un certificat d'hébergement ; de recevoir les futurs époux avant la célébration de leur mariage pour vérifier leur consentement. Pourquoi vous lancer aujourd'hui et si vite, dans le bouleversement que vous nous annoncez et contredire si brutalement sur beaucoup de points votre travail et celui du Parlement qui date d'à peine 18 mois? Certains décrets d'application viennent tout juste d'être promulgués et les effets de votre loi se font à peine sentir. Ne pourriez vous pas attendre ses résultats ?

Beaucoup de choses restent à changer dans la politique française d'immigration, mais ces changements relèvent plus aujourd'hui - vous le savez bien - du management et de la réforme administrative que de grandes lois annoncées à coup de tambour et de trompettes.

Vous désirez recruter rapidement des étrangers qualifiés ? Mais dès demain si vous le voulez vraiment, vous en avez la possibilité. Jusqu'à présent vous aviez besoin du ministre du travail pour agir de concert dans ce domaine et donner par exemple des instructions aux services du ministère du travail qui délivrent des titres de travail. Mais depuis le 16 juin 2005, vous avez l'autorité sur ces services. Au Royaume-Uni aussi, depuis 2001, le ministère de l'intérieur exerce les compétences en matière de travailleurs qualifiés et la réussite de ce pays dans ce domaine tient avant tout à l'accélération des procédures et à un délai de réponse aux entreprises qui présentent des dossiers de recrutement tombé à 15 jours !

Mais la même réforme est possible en France, immédiatement. Et pourquoi ne pas ouvrir notre marché du travail aux diplômés et aux qualifiés des dix nouveaux pays membres au lieu de les laisser filer vers le Royaume-Uni, l'Irlande ou l'Italie où la porte leur est grande ouverte ? Ils aideraient nos entreprises à conquérir les marchés de leur pays et permettraient la création d'emplois en France !

Enfin, je vous remercie, Monsieur le ministre, d'avoir bien voulu reprendre à votre compte la proposition visant à permettre aux meilleurs élèves de chaque lycée du pays - métropole et outre-mer -, et pas seulement des seules ZEP, d'accéder s'ils le désirent aux classes préparatoires ou aux premières années des établissements qui sélectionnent à l'entrée (Instituts d'études politiques ou Dauphine). Lorsqu'il s'agit de l'égalité des chances, la discrimination n'est pas que raciale ou ethnique, elle est sociale et territoriale. Comme vous le soulignez, elle touche tout autant les enfants des ZEP que ceux des lycées éloignés des centres villes ou des capitales régionales. Il s'agirait d'une façon nouvelle de prendre en compte le mérite, qui permette à chaque jeune de ce pays de se dire : quel que soit le lycée où j'étudie, j'ai ma chance.

Vous émettez deux réserves - de taille - qui dénaturent quelque peu ma proposition : Vous pensez que ce n'est pas le baccalauréat mais le choix du proviseur qui doit servir de critère pour fixer la liste des élèves de chaque lycée admis en classes préparatoires ou dans les IEP. Vous souhaitez que l'accès des meilleurs élèves de chaque lycée à ces formations soit un objectif et non un droit, certains élèves n'ayant pas envie de s'y intégrer et d'y faire les efforts demandés. Et vous ajoutez : "De manière générale, je ne suis pas pour une société où tout se régule par le 'droit à' : droit à une prestation, droit à un statut, droit à une classe prépa, droit à l'égalitarisme. Je suis pour une société de justice et de responsabilité, […] une société qui récompense l'effort et valorise la réussite."

Dans l'ouvrage La France et sa diversité, Immigration, Intégration, Discriminations (Le Seuil, 2005), j'ai calculé qu'en garantissant à 7 % des meilleurs élèves de chaque lycée l'accès aux classes préparatoires et aux premières années des IEP, seules 60 % des places disponibles dans ces formations seraient pourvues. Ce pourcentage a été calculé en tenant compte du fait que certains des meilleurs élèves n'entreront pas dans ces formations parce qu'ils auront fait d'autres choix, animés par d'autres vocations. Cela laisse toute leur place à d'autres élèves méritants repérés par les chefs d'établissement. Mais c'est le baccalauréat qui sert de critère pour déterminer dans chaque lycée qui a le droit d'être admis. C'est l'existence d'une règle commune, juste et compréhensible par tous, sans risque de passe-droits ou de privilège qui dynamisera chacune des communautés scolaires de notre pays.

Au Texas, qui a inspiré ma proposition, les 10 % les meilleurs de chaque lycée ont un droit d'accès dans les universités de l'Etat, parmi les meilleures du pays, sur la base de leurs résultats scolaires. Là-bas aussi, le critère est neutre (basé sur le"GPA", Grade points average) et c'est un droit qui est accordé. Et c'est cette approche qui a fait le succès d'une innovation qui emporte de plus en plus l'adhésion de nombreux Etats américains et plus récemment encore de la Cour suprême des Etats-Unis. Pensez-vous vraiment que les Etats-Unis et le Texas en particulier soient le symbole d'une société où tout se régule par le "droit à", une société qui ne récompense pas l'effort et ne valorise pas la réussite?

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Patrick Weil est directeur de recherche au CNRS. Auteur d'un rapport sur les politiques de l'immigration et de la nationalité en 1997, il fut membre, successivement, du Haut Conseil à l'intégration (1999-2002), puis de la commission Stasi sur la laïcité en 2003.